قراءة قانونية في السياسات الإسرائيلية – الأمريكية تجاه السلطة الفلسطينية بشأن أموال المقاصة

ل: يوسف الأشقر*

مقدمة

أقدمت دولة الاحتلال الإسرائيلي، بتاريخ 8 يوليو/تموز 2018 على سن قانون المقاصة، والذي ينص على عدم تحويل أموال المقاصة كاملة إلى السلطة الفلسطينية، واقتطاع الأموال التي تدفعها السلطة إلى أسر الشهداء والأسرى في السجون الإسرائيلية، حيث أعلنت إسرائيل أنها بصدد خصم تلك المبالغ من أموال المقاصة التي تدفعها للسلطة، على أن يتم الخصم ابتداءً من يناير 2021، بواقع 50 مليون شيكل شهرياً.

لكن حسين الشيخ، رئيس الهيئة العامة للشؤون المدنية لدى السلطة الفلسطينية، أكد في تغريدة له في 2 ديسمبر/كانون الأول 2020 على تسلم السلطة لكافة أموال المقاصة. وهو ما وُصف في حينه باعتباره تراجعاً من دولة الاحتلال عن خصم أموال المقاصة الخاصة بأسر الشهداء والأسرى. من جهة أخرى، سعت السلطة الفلسطينية وعبر عدة خطوات إلى التغيير في منهجية دفع الرواتب للأسرى والمحررين الفلسطينيين، من خلال إدماج المحررين منهم في الدوائر الرسمية كموظفين مثلاً، أو تحويلهم إلى وزارة الشؤون الاجتماعية.

وفي الواقع، لا تعتبر هذه المرة الأولى التي تستولي فيها إسرائيل على أموال المقاصة، أو تسعى لذلك، إلا أن الأمر المختلف هنا، هو استيلاء إسرائيل على أموال الفلسطينيين بناء على قانون، بحيث تم إضفاء صفة تشريعية قانونية على هذه الخطوة.

فإلى أي مدى يمكن وصف هذه الخطوة الإسرائيلية بالقانونية في ظل الاتفاقيات بين فلسطين-إسرائيل، وفي ضوء قواعد القانون الدولي ذات الصلة؟ وما هي الحلول القانونية التي يمكن للسلطة الفلسطينية أن تأخذ بها في التعامل مع ذلك؟

المقاصة أموال فلسطينية

تعرف المقاصة كمصطلح اقتصادي بأنها آلية مالية لتسوية المعاملات التجارية والمالية والمصرفية بين الأشخاص والبنوك المختلفة. وقد نص بروتوكول باريس الاقتصادي في المواد (3) و(5) و(6) على نظام تحويل الأموال بين كلا الجانبين الإسرائيلي والفلسطيني (المادة 15)، بحيث تعمل إسرائيل على جباية الأموال وتحويلها للسلطة الفلسطينية شهرياً مقابل عمولة إدارية. حيث اعتبرت أموال المقاصة أموالاً فلسطينية خالصة، وكل ما هنالك أن البروتوكول أعطى صلاحيات جباية هذه الأموال لإسرائيل، وهو ما عزز من سيطرتها على مفاصل الاقتصاد الفلسطيني بشكل كامل.

وتتنوع مصادر أموال المقاصة بين الجانبين الإسرائيلي والفلسطيني، حيث تنقسم إلى ثلاثة أنواع من الضرائب؛ وهي:

– الضرائب المباشرة، والتي تمثل ضريبة الدخل على أجور العمال الفلسطينيين في إسرائيل والمستوطنات. ^[1]

– الضرائب غير المباشرة،^[2] وهي الضرائب التي تفرض على البضائع المستوردة من إسرائيل، وتنقسم هذه الضرائب الى القيمة المضافة على جميع البضائع المستوردة، وضريبة الشراء على مشتقات النفط والسجائر والكحول.

– أما النوع الثالث والأخير فهو الضرائب غير المباشرة على البضائع المستوردة من الخارج، حيث تجني إسرائيل هذه الأموال من الفلسطينيين ويتم إرجاعها إلى السلطة الفلسطينية مقابل تكاليف إدارية تقدر ب3% من إجمالي المبلغ، والذي يبلغ متوسطه الشهري حوالي 53 مليون دولار أمريكي، أي ما يعادل 1.7 مليار شيكل حسب اتفاقية باريس.

وبلغت قيمة أموال المقاصة، خلال الربع الثاني من العام 2020، بحسب الجهاز المركزي للإحصاء الفلسطيني، ما قيمته ثلاث مليارات وسبعمائة وثماني وستون شيكلا، وهو ما يشكل 63% من إجمالي الإيرادات العامة في فلسطين. ويذكر أن إسرائيل اقتطعت ما يزيد على 12 مليار شيكل من أموال المقاصة خلال السنوات الخمس الاخيرة.

قانون المقاصة: تشريع إسرائيلي للاستيلاء على أموال فلسطينية؟

تضع إسرائيل تشريعها لقانون المقاصة في العام 2018 في إطار الحد من الهجمات التي تصفها بالإرهابية، وقد أصدرت اللجنة الوزارية لشؤون الأمن القومي في إسرائيل بتاريخ 17/2/2019م، أمراً يقضي بتنفيذ القانون الإسرائيلي المذكور واقتطاع الأموال بناء على تقرير سنوي يقدمه وزير الدفاع الإسرائيلي بعد رصد الأموال التي تدفعها السلطة الفلسطينية لعائلات الشهداء والأسرى^[3].

وفي ديسمبر 2018، قامت محكمة إسرائيلية بخصم مبلغ وقدره 13.2 مليون شيكل من أموال المقاصة مقابل تعويض مواطنين فلسطينيين متعاملين مع قوات الاحتلال عن الأضرار التي وقعت بهم جراء حبسهم في سجون السلطة الفلسطينية.

لم تبدأ قصة خصم أموال المقاصة من هذا القانون فقط، ولا تعتبر هذه المرات الأولى التي تقدم فيها إسرائيل على حجز أموال المقاصة

ولم تبدأ قصة خصم أموال المقاصة من هذا القانون فقط، ولا تعتبر هذه المرات الأولى^[4] التي تقدم فيها إسرائيل على حجز أموال المقاصة، حيث كانت قامت بذلك في مرات سابقة في مناسبات عديدة وحتى قبل سن هذا القانون، كان أطولها من ديسمبر عام 2000 الى ديسمبر عام 2002 بسبب “أحداث الانتفاضة الثانية”. ثم وفي العام 2006، قامت بحجزها مجددا بسبب فوز حركة حماس بالانتخابات التشريعية. كما استخدمت إسرائيل حجز أموال المقاصة في كل المناسبات التي صادفت لجوء فلسطين إلى المنظمات الدولية كطلب الاعتراف بدولة فلسطين في الأمم المتحدة والانضمام لليونسكو والوكالات الأممية الأخرى والمحكمة الجنائية الدولية. كما تقوم إسرائيل بالخصم من هذه الأموال مقابل مستحقات مالية مطلوبة من السلطة الفلسطينية؛ فتارة يتم الخصم مقابل علاج المرضى الفلسطينيين في مستشفيات إسرائيلية، وتارة يتم خصم مستحقات شركات الكهرباء والمياه الإسرائيلية التي يستفيد منها الفلسطينيون، وهي الخدمات التي تقع لزاماً على دولة الاحتلال تقديمها للسكان في الأراضي التي تحتلها.

ونريد هنا أن نسلط الضوء على مسألتين:

الأولى: لو افترضنا أن إسرائيل محقة في أن قيامها بالمقاصة يحد من تلك الهجمات، فهل يبيح لها ذلك التصرف بأموال “فلسطينية”، أي أنها أموال “ليست لها”؟

في الواقع، اعتبرت عدة منظمات حقوقية القانون بصيغته الحالية جريمة ذات طابع دولي؛ حيث يقوم بنزع صفة الجريمة عن ممارسات الاحتلال بخصوص الاستيلاء على أموال المقاصة، وإضفاء الصفة الشرعية عليها، ومنحها حصانة قانونية. وترتكز عدم مشروعية هذا القانون على حقيقة كون أموال المقاصة أموالاً فلسطينية، يقتصر دور إسرائيل على جبايتها فقط، دون امتلاك الحق في حجزها أو الاقتطاع منها، ويعد سن هذا القانون من قبيل انتهاك إسرائيل لالتزاماتها بموجب الاتفاقية الموقعة بين الجانبين والتي أحالت كافة الخدمات الإنسانية الاجتماعية إلى السلطة الفلسطينية^[5].

الثانية: هل فعلاً لا يجوز للسلطة الفلسطينية دفع الأموال لعوائل الشهداء والأسرى الفلسطينيين؟

يعود التشريع الرسمي للعمل على دفع رواتب الشهداء والأسرى من قبل السلطة الفلسطينية إلى العام 2004، حيث أصدر المجلس التشريعي الفلسطيني قانوناً حينها (القانون رقم 19 لسنة 2004)، نص في مادته (3/3) على أن تتكفل السلطة بالحقوق المالية للأسرى بكافة السبل. وفي تصريحات لرئيس الوزراء الفلسطيني، محمد أشتية، قال إن حكومته ملتزمة بدفع كامل مخصصات أسر الشهداء والأسرى، وأضاف: “سنبقى أوفياء للشهداء والأسرى، والأرض ومشروعنا الوطني، وصولا لنيل حقوقنا كاملة”.

وفي الحقيقة، تتيح الاتفاقيات الدولية، وعلى وجه الخصوص اتفاقية جنيف الرابعة (المواد 81 و98)، “للمعتقلين أن يتلقوا إعانات من الدولة التي يكونون من رعاياها”.

وفضلا عن ذلك، نجد أن هذا القانون، وفق نصوصه والتسويغ المقدم له، يأتي ضمن الإجراءات الانتقامية الجماعية التي تنتهجها إسرائيل ضد الفلسطينيين، حيث يتم معاقبة السلطة الفلسطينية نتيجة إعالتها لأسر الشهداء والأسرى، ومن أجل الضغط عليها للتوقف عن ذلك، وهو ما يمثل مخالفة للقانون الدولي الذي يجرم العقوبات الجماعية التي تمس حقوق فئات واسعة من المجتمع.

تتيح الاتفاقيات الدولية، وعلى وجه الخصوص اتفاقية جنيف الرابعة (المواد 81 و98) “للمعتقلين أن يتلقوا إعانات من الدولة التي يكونون من رعاياها”

وإلى جاب ذلك، يمس هذا القانون بشكل مباشر بالوضع القانوني للأسرى الفلسطينيين، في مخالفة واضحة لاتفاقيتي جنيف الثالثة (فيما يتعلق بحقوق أسرى الحرب) والرابعة (فيما يتعلق بحقوق المعتقلين)، حيث ألزمت هذا الأخيرة قوات الاحتلال بعدم إجراء أي تعديلات على التشريعات السارية في الأراضي المحتلة قبل الاحتلال إلا في حالات محددة تقع ضمن الضرورة الحربية. وعليه، فالأصل أن يخضع الأسرى الفلسطينيون لقواعد التجريم والعقاب الفلسطينية، كما لا يوجد في التصنيفات الدولية لمن يتم اعتقالهم أثناء النزاعات المسلحة أي توصيف آخر سوى أنهم إما أسرى حرب أو معتقلون، وبالتالي فإطلاق وصف “إرهابيين” على الأسرى وتجريم تقديم المساعدات لعائلاتهم يخرج عما هو منصوص عليه في الاتفاقيات المذكورة.

كما أن مبدأ الضرورة الحربية لا يعني بأي حال من الأحوال مخالفة القواعد القانونية الدولية الخاصة بحقوق الاسرى، ومن هذه الحقوق ما جاء في نص المادة (81) من اتفاقية جنيف الرابعة “ولا يخصم أي شيء لسداد هذه المصاريف من مخصصات المعتقلين أو رواتبهم أو مستحقاتهم” والمادة (98) من الاتفاقية ذاتها والتي تضمن حقوق المعتقلين وعائلاتهم في حالات الحرب، بالإضافة الى نص المادة (27) من اتفاقية فينا 1969م، والتي لا تجيز لأي طرف من أطراف المعاهدة بالاحتجاج بنصوص قانونه الداخلي كمبرر لعدم الالتزام بالمعاهدة.

السياسات الأمريكية تجاه الأموال الفلسطينية

أصدر الكونغرس الأمريكي في 3 آب/أغسطس 2018م، قانون تايلور فورس، والذي ينص على قطع المساعدات المقدمة للسلطة الفلسطينية -والتي تخصصها السلطة للأسرى وأسر الشهداء والجرحى- من المعونات المقدمة من الحكومة الأمريكية إلى الشعب الفلسطيني. وينص القانون على أن الحكومة الأمريكية تستطيع أن تخصم من حجم مساعداتها للسلطة الفلسطينية مالم تتوقف الأخيرة عن دفع مرتبات منفذي الهجمات وعوائلهم، بالإضافة إلى إلزام السلطة الفلسطينية بإلغاء كل قانون أو مرسوم يسمح بتعويض الأسر التي تفقد أبناءها في أعمال عنف منفذة ضد مواطنين إسرائيليين أو أمريكيين.

وفي وقت سابق من العام 2018م، أوقفت الإدارة الأمريكية المساهمات المالية لوكالة الغوث الدولية بمبلغ مقدر ب (125) مليون دولار، الأمر الذي أوصل العجز في ميزانية الوكالة لمبلغ قدره (470) مليون دولار، بالإضافة الى إيقافها الدعم المخصص للسلطة الفلسطينية والمقدر ب 70 مليون دولار، إضافة إلى مبلغ 232 مليون دولار مقدمة على هيئة مساعدات اقتصادية للضفة الغربية وقطاع غزة. كما تم في وقت لاحق إيقاف الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية بالكامل^[6].

وقد تعهدت الإدارة الامريكية، بعد انتخاب الرئيس الجديد جو بايدن، بإعادة الأموال التي تم إيقافها في وقت سابق، إلا أن إعادة الأموال تواجه عقبة قانون تايلور فورس، الذي أكدت الإدارة الأمريكية التزامها به، حيث يشترط القانون كما ذكرنا إيقاف السلطة الفلسطينية دفع الأموال للأسرى في السجون الاسرائيلية.

بدائل دولة فلسطين في مواجهة القانون الإسرائيلي

حددت اتفاقية أوسلو كيفية إدارة أموال المقاصة من خلال استلامها من قبل الجانب الإسرائيلي وتحويلها مقابل عمولة إدارية. تنص الاتفاقية أيضاً على انتهاء الوضع الانتقالي خلال خمس سنوات، وهي ما زالت سارية اليوم بموافقة أطرافها ضمناً، ولا تعطي الاتفاقية السلطة الفلسطينية صلاحية التوجه إلى القضاء الفلسطيني؛ إذ لا ينعقد الاختصاص القضائي في المسائل التي تخص إسرائيل إلا للقضاء الإسرائيلي، أما فيما يتعلق المسائل التي تثار بين الجانبين، فيمكن حلها، بحسب الاتفاقية، بالتفاوض.

من ناحية أخرى، تملك السلطة الفلسطينية خيارات متعددة في تدويل المسألة على المستوى القضائي الدولي، كخيار اللجوء إلى محكمة العدل الدولية لتفصل في هذا النزاع، إلا أن السلطة الفلسطينية ستواجه مشكلة تراضي الطرفين التي تتطلبها المحكمة، وهو ما لن تقبل به إسرائيل في أي حال من الأحوال، ما يترك المحكمة مجردة من صفة الإلزام، ومحصورة بإعطاء رأي استشاري فقط، شبيهاً لرأيها بخصوص جدار الفصل العنصري في العام 2004، والذي يتطلب أصلا إحالة من قبل الجمعية العامة للأمم المتحدة إلى المحكمة، لكنه قد يكون خطوة مهمة، خصوصا إذا ما تضمن حكم المحكمة المطالبة بالتعويض عما لحق بفلسطين من أضرار جراء السياسة الإسرائيلية المذكورة.

كما تملك السلطة الفلسطينية خيار التحلل من الالتزامات القانونية الناتجة عن الاتفاقيات الموقعة مع الجانب الإسرائيلي بما فيها كل من اتفاقية أوسلو واتفاقية باريس الاقتصادية الملحقة، بحيث يأتي تحلل السلطة كنتيجة لعدم التزام إسرائيل ببنود الاتفاقيات الثنائية والتي ترتب التزامات متبادلة بين طرفيها، وتتيح لأحد الطرفين خيار التحلل من الاتفاقية بدون أي تبعية قانونية في حال مخالفة الطرف الآخر لبنود الاتفاق، ويجد هذا الرأي سنده القانوني في اتفاقية فيينا 1969 – المادة (60)، والتي تجيز لأي طرف أن ينقض التزامه القانوني تجاه الطرف الآخر طالما أن الطرف الآخر لم يلتزم به.

^[1] لا تعتبر الضرائب على أجور العمال الفلسطينيين في اسرائيل جزءًا من أموال المقاصة، فعملية المقاصة نفسها تتعلق بتبادل السلع وتتم من خلال البيان الجمركي للبضائع، الا ان إحصاءات وزارة المالية الفلسطينية تعامل الضرائب على اجور العمال على أنها نوع من أنواع المقاصة وتحول الضريبة على دخل العمال كل ثلاثة أشهر الى خزائن وزارة المالية وتقتطع اسرائيل ما قيمته 25% من هذه الاموال قبل تحويلها لخزائن السلطة، انظر، تجميد أموال المقاصة أزمة متكررة وأثار اقتصادية طويلة الامد، نعمان كنفاني وسلام صلاح، نشر لدى المرقب الاجتماعي والاقتصادي، معهد ابحاث السياسات الاقتصادية الفلسطينية، ماس 2015.

^[2]تم ادخال الضرائب المباشرة وغير المباشرة في تعديل بروتوكول باريس الاقتصادي بتاريخ 28/9/1995م، انظر معهد ابحاث السياسات الاقتصادية ماس، بروتوكول باريس الاقتصادي، https://bit.ly/38W3qNP

^[3]انظر، مركز الميزان لحقوق الانسان، وحدة المساعدة القانونية، تقرير قانوني عن القانون الاسرائيلي الخاص بتجميد الاموال من العائدات الضريبية للسلطة الفلسطينية 2018، في غزة 2019 ص 3.

^[4] انظر حنين حميص تأثير المقاصة على الايرادات الضريبية في فلسطين، (1995-2005) رسالة ماجستير، جامعة النجاح، نابلس 2006 ص 80.

^[5] الاونكتاد، تسرب الايرادات المالية الفلسطينية الى اسرائيل في ظل برتوكول باريس الاقتصادي (نيويورك 2014، ص39)

^[6]أنظر، مازن العجلة بعنوان ” القرصنة الاسرائيلية على إيرادات المقاصة الفلسطينية السياقات والخيارات والتداعيات” مسودة ورقة عمل مقدمة الى حلقة نقاش بعنوان ” السلطة والتداعيات السياسية والاقتصادية لاقتطاع مستحقات الشهداء والاسرى” مركز مسارات، بتاريخ 5/3/2019.

—

* يوسف الأشقر: هو باحث في منظمة القانون من أجل فلسطين، وباحث دكتوراة متخصص في المحكمة الجنائية الدولية. يعمل الأشقر محاضرا في القانون الدولي بنظام الساعات المعتمدة، وهو ناشط قانوني وكاتب اوراق سياساتية.